Voorbij de wanorde?

Met “Verloren in wanorde” nodigt Karel van Kesteren ons uit om verder na te denken over de organisatie en efficiëntie van ontwikkelingssamenwerking (OS). Met deze notitie doe ik een poging in die richting. De start is de vraag naar de grondslag en zingeving om verder OS in stand te houden en te verbeteren. Daarna volgen ideeën om OS te vernieuwen overeenkomstig een organisatorische logica, steunend op concepten uit de economische literatuur.

Zingeving
De eerste vraag is of er wel een grondslag is voor het verder denken over en zoeken naar de institutionele logica voor OS. Die grondslag zit, denk ik, in het feit dat veel mensen die het goed hebben, omkijken naar wie het niet goed heeft, en in die laatste groep zitten nog ontzettend veel mensen op aarde. Meer solidariteit tussen arme en rijke mensen is wenselijk, niet alleen vlakbij maar ook over streken, landen en continenten heen. Mededinging, concurrentie, competitie zijn belangrijk voor welvaart, maar daarnaast is er een grote nood aan solidariteit, medemenselijkheid en mededogen. Dat lijkt mij de grondslag en diepere kern van de voortdurende en blijvende noodzaak van OS te zijn.

Maar als OS noodzakelijk blijft, wat is dan de OS nieuwe stijl die de verouderde gedachten loslaat en een eigen nieuwe dynamica verkrijgt? Daarvoor is de Verklaring van Parijs onvoldoende. Omdat de verklaring niet verder gaat dan de zeer nodige coördinatie en het even nodige respect van de mening van en beslissing over de besteding door de ontvanger van de hulp. Maar vooral omdat, zoals van Kesteren betoogt, die verklaring niet werkt in de praktijk. Er is iets nodig dat dieper gaat, een nieuw conceptueel paradigma dat helderheid brengt in taakverdelingen, en belangen erkent die er nu eenmaal zijn. Misschien kunnen een aantal concepten uit de wereld van de internationale en institutionele economie hierbij helpen, concepten als subsidiariteit en comparatieve voordelen bijvoorbeeld.

Subsidiariteit
Eerst subsidiariteit. Dat is het principe om bestuurlijke beslissingen zoveel mogelijk op het laagste niveau te nemen. Opklimmen van het “laagste” naar het “hoogste” beslissingsniveau betekent in deze context beginnen bij wat de mensen zelf kunnen beslissen. Daarboven zijn er de verenigingen en andere verbanden van de civiele maatschappij en de private sector. Verderop zijn er de steden en gemeenten, dan de provincies en sub-nationale entiteiten met daarboven de natiestaten. Hogerop zijn er allerlei supranationale en regionale verbanden zoals de EU. Om tenslotte helemaal bovenaan uit te komen bij de Verenigde Naties.
Krachtens het subsidiariteitsbeginsel komen bijdragen en bestedingen van OS van het laagst mogelijke niveau, en dat betekent van individuele mensen en huishoudens. Wat door de mensen zelf kan beslist worden, doen ze best zelf. Individuele bijdragen, hoe bescheiden ook, vormen de basis van een systeem van OS. Elk niveau daarboven helpt subsidiair op gebieden waar het “lagere” niveau niets kan doen en niet bevoegd is.

Comparatieve voordelen
Het tweede principe is de theorie van de comparatieve voordelen. Dit concept houdt in dat economische agenten er best naar streven om vooral datgene te doen wat ze beter kunnen dan andere. Elk gebied of land heeft een aantal specialisaties waarin dat gebied uitblinkt, als gevolg van natuurlijke hulpbronnen en menselijke interacties. Internationale handel steunt op dit concept. Toegepast op OS betekent dit dat bijvoorbeeld de EU zich vooral toelegt op kwesties van interstatelijke vrede, veiligheid en grensoverschrijdende aangelegenheden, zoals het ondersteunen van internationale open markten en opvangen van migratie. Gemeenten en steden kunnen best hulp bieden aan andere gemeenten of steden in het kader van OS, om de aantrekking van de steden en de ongebreidelde uitbreiding ervan te beheersen. Kleine dorpsprojecten kunnen steun verwachten van huishoudens, verenigingen, kerken.

Niveaus van OS actie
Door verder op deze twee concepten na te denken, komt als het ware een hiërarchie tot stand van niveaus waar beslissingen en bestedingen inzake OS best gebeuren. Sommige organisaties zoals de FAO zijn van nature gespecialiseerd in landbouw en voedsel. Daar houden ze zich bij. Maar het zijn ook supranationale organisaties, en daarom specialiseren ze zich best in grensoverschrijdende landbouwvraagstukken, zoals woestijnvorming of de effecten van de opwarming van de aarde op voedselvoorziening. Hulp inzake nationale landbouwproblemen kan beter geleverd worden door een natiestaat met een stevige rurale traditie, die met de oplossing van landbouwproblemen al lang vertrouwd is. Maar als het om een sub-nationaal of plaatselijk landbouwprobleem gaat, dan kan een provincie of gemeente uit een land met veel kennis en ervaring de best geschikte OS partner zijn. Eventueel is de aanpak misschien iets voor de private sector, dan kan van daaruit een OS actie gebeuren.

Praktijk
Beide concepten zijn vaak terug te vinden in bestaande OS acties en plannen. Het is nog steeds gebruikelijk dat verenigingen en kerken hulp collecteren voor specifieke kleinschalige doelen ergens ver weg in een zeer arm gebied. Zeer grootschalige acties zoals vredesoperaties en DDR gebeuren gewoonlijk op initiatief en met steun van de VN. De EU legt zich inderdaad toe op integratievraagstukken, overal elders in de ontwikkelingswereld. Bilaterale Nederlands hulp heeft vaak landbouw- en water gerichte accenten.

Maar om de efficiëntie te bevorderen is veel meer mogelijk. Hier ligt wellicht een grote taak voor de Verenigde Naties. Samen met het uittekenen van een nieuw MDG, nu SDG, is misschien een aansluitend concept van vernieuwde OS organisatie denkbaar. Alle technische vraagstukken eigen aan de creatie van welvaart en de vermindering van armoede, kunnen door een lager niveau aangepakt worden. Maar spelregels komen van een niveau dat los en daarboven staat, ook boven interstatelijke verbanden als de EU. Daarbij is het niet nodig meteen aan een wereldregering te denken, dit is een brug te ver. Er zijn minder utopische en meer concrete mogelijkheden. De bestemming van de OS gelden kan gebeuren volgens afspraken, waarbij de subsidiariteits en de comparatieve voordelen principes ingecalculeerd zijn, zodat elk niveau vooral doet waarin ze beter zijn en wat niet door het lagere niveau kan gedaan worden.

Dat betekent een zekere overdracht van autonomie en een vermindering van nationale beslissingsmacht. Dat strookt met wat van Kesteren bepleit: meer multilateraal, minder bilateraal. Het betekent meer delegatie geven over belangrijke onderdelen van OS aan de VN en/of specifiek aan een financieel en sociaal deskundig en ontwikkelingsgericht orgaan van de VN. Liefst dezelfde multilaterale organisatie die de vooruitgang van de nieuwe SDG beheert.

Minder bilateraal beslissen betekent niet minder bilateraal besteden. Het basisidee is dat de primaire beslissing en coördinatie toenemend toevertrouwd worden aan de Verenigde Naties, wat nu al gebeurt voor de meeste vredesoperaties, demobilisatie - en reïntegratie projecten.

Karel van Hoestenberghe, 25 juni 2015

Meer literatuur over Ontwikkelingssamenwerking in Tanzania

Karel van Kesteren schreef in 2010 een genuanceerd boek "Verloren in Wanorde" over de organisatie van ontwikkelingssamenwerking (OS) en gaat daarin grondig in op de versnippering van de OS, onder meer in Tanzania. Daarbij bespreekt hij het beleid, de begrotingssteun aan Tanzania, de donorcoördinatie of het ontbreken ervan, en de corruptie aldaar.

Ondertussen zijn in 2014 twee boeken over Tanzania verschenen die zijn verhaal aanvullen. “Toxic Aid” is de uitdagende titel van het boek van S. Edwards over Tanzania. Het andere boek is van een gekende Tanzania expert, M. Lofchie. De titel is “The political economy of Tanzania”.

Beide boeken behandelen de OS voor Tanzania grondig, maar eerder inhoudelijk en niet, of toch veel minder, op het vlak van de organisatie en coördinatie, zoals van Kesteren doet. Het woord “toxisch” in de titel van het eerste boek is wellicht publicitair goed gekozen, maar wordt door de auteur zelf genuanceerd. Hij wil er vooral mee zeggen dat slecht beleid versterkt werd door OS in de periode 1970-1985. Het Noord Europese enthousiasme voor de sociale politiek van Nyerere zorgde voor continue steun aan een beleid waarbij de economie van Tanzania steeds dieper afgleed richting afgrond. Dat het land uiteindelijk niet in de afgrond terecht kwam is te danken aan het IMF en de Wereldbank. Alhoewel Nyerere daarbij erg tekeer ging en zelfs missies uit Washington weggestuurd heeft, tot hij uiteindelijk ontslag nam. Dan kwam de weg naar hervormingen vrij. Het OS beleid in de jaren 70-85 beoordeelt Edwards met een “volstrekt onvoldoende” maar daarna is het OS beleid “redelijk geslaagd”.

Lofchie gaat nog een stap verder. Hij valt niet alleen de OS hulp uit die periode aan, maar valt meteen ook de ontwikkelingseconomen van die tijd aan. Daardoor konden de planeconomie, de importsubstitutie, het protectionisme en de onrealistische wisselkoers veel langer in stand worden gehouden. De ontwikkelingseconomen van die tijd waren achter de schermen van het OS beleid altijd bereid om het welwillende socialisme van Nyerere goed te praten. Zoveel leed van de bevolking had veel eerder kunnen verholpen worden. Als economische dynamiek weggevaagd wordt, kan geen enkele sociale politiek duurzaam zijn.

Ik besef dat de redeneringen van beide hoogleraren kort door de bocht zijn weergegeven. Hun boeken zijn veel genuanceerder. Wat zij in elk geval illustreren is hoe complex OS beleid kan zijn. Naast coördinatie en harmonisatie rijst ook de vraag naar de onderliggende redeneringen van sociaaleconomische aard. Die kunnen soms erg ingewikkeld en ook betwistbaar zijn. Voor Tanzanianen die snakken naar welvaart en welzijn is de vraag hoe nu verder. Zovele jaren na de omslag naar neoliberalisme is het land nog steeds lid van de club van armste landen. Er zijn verkiezingen algauw, dus veranderingen zijn mogelijk.

- "Toxic Aid, Economic Collapse and Recovery in Tanzania", by Sebastian Edwards, Oxford, 2014
- "The Political Economy of Tanzania - Decline and Recovery", by Michael Lofchie, PennPress, 2014

Reactie Karel van Hoestenberghe

'Verloren in Wanorde' : verslag van de discussie

Boek: ”Verloren in Wanorde: 30 jaar ontwikkelingssamenwerking, een persoonlijk relaas”, door Karel van Kesteren (1948). KIT Publisher, 2010

Deelnemers: Karel van Kesteren (auteur), Karel van Hoestenberghe, Margo Kooijman, Elvia van den Berg, Thomas Faber, Paul Hassing, Ruud Bronkhorst, Aart van der Heide, Sjon van het Hof, Hein Roelfsema, Thom van de Burgt, Irene Frieling en Roel Bosma

do 11 juni 2015 | Openbare Bibliotheek Amsterdam | BoekWorc groep Vereniging NEDWORC

Karel van Kesteren geeft een korte samenvatting van zijn boek en van zijn bevindingen, vooral als ambassadeur in Tanzania vanaf 2005. Hij is opgeleid als internationaal jurist en is vanaf 1974 werkzaam bij de overheid in de diplomatieke dienst. Hij heeft veel OS ervaring opgedaan, eerst in Colombia en Nicaragua, waar het hem opviel dat er bijzonder weinig werd samengewerkt of afgestemd tussen donoren.

Sinds de Paris Declaration on Aid Effectiveness in 2005 (www.oecd.org) zijn er nochtans grote verwachtingen. Zo zouden donoren afspraken maken over het voortouw door de ontvangende landen zelf, over verbeterde samenwerking, over taakverdeling. Daarmee ging hij verder aan het werk. Het viel tegen. Volgens zijn observaties deden UN organisaties het goed wat betreft de samenwerking (One UN), maar bilateraal gebeurde er weinig op dat vlak om nog maar te zwijgen over de NGO’s, Stichtingen etc. Hierdoor groeide de wanorde, waardoor er veel geld niet effectief werd besteed. Hij voelde zichzelf ook nogal verloren in deze wanorde, zie titel van zijn boek.

Hij maakte mee dat er afspraken waren gemaakt over begrotingssteun voor een vierjarenplan door het land zelf gemaakt (conform de Paris Declaration), terwijl deze afspraken werden doorkruist door ‘Den Haag’ waar inmiddels een op sectoren gerichte blik overheerste. Ook was er sowieso weinig steun voor begrotingssteun, eerder wantrouwen over het gebruik van het geld, en er moest micromanagement gepleegd worden, zodat door donoren allerlei kantoren werden opgericht die juist de beste mensen wegzogen bij de instanties, verder bijdragend aan het verzwakken van deze instanties.

Van Kesteren vergeleek de ongeorganiseerde en verwarrende aanpak in Tanzania met de aanpak van de EU in Bulgarije, waar hij vervolgens ambassadeur was. Uit de fondsen van de EU waaruit lidstaten steun krijgen, ontving Bulgarije een minstens zo grote financiële bijdrage vanuit Nederland als Tanzania, maar Nederland bemoeit zich er niet direct mee. Bulgarije heeft de lead en mag het geld binnen zijn eigen begroting aanwenden, binnen bepaalde kaders inzake verantwoording en vermijding van corruptie. Als Bulgarije zich niet aan de afspraken houdt, dan gaat de kraan dicht en er staat geen andere donor die het project overneemt. Het is een kwestie van vallen en opstaan. Waarom kan dit met de OS-landen niet net zo gaan, vroeg van Kesteren zich af.

De discussie richtte zich eerst op de vraag waarom OS zo verloopt? Waarbij het antwoord wel zou kunnen schuilen in belangen. Achter solidariteit zitten belangen van lobby ‘s, van de industrie en andere machten in de samenleving en van de ontwikkelingsindustrie zelf. Dat donoren, ook Nederland, zich niet kunnen houden aan landenplannen en niet willen of kunnen afstemmen en samenwerken met andere donoren komt omdat de Minister en de regering zich hebben te verantwoorden aan kiezers in Nederland. Hun intermediairs, de lobby groepen, en NGO’s die zelf belangen hebben bij bepaalde thema’s laten horen wat hun prioriteiten zijn. De eigenlijke betrokkenen komen er niet aan te pas.

Wat nodig is, werd geopperd, is een totaal andere manier van communiceren over de werking van ontwikkelingshulp. Als iedereen het grote plaatje beter begrijpt, dan kan er mogelijk ruimte komen voor verandering. De vraag kwam op of we nog wel door moeten gaan met OS in zijn huidige vorm, hoe het dan wel anders kan. Is de tijd niet voorbij voor solidariteit met daarachter belangen. Is het voortaan duidelijk alleen wederzijds belang, zoals China doet, verder niets? Was OS paternalistisch? Kunnen de landen zich nu in grote mate al zelf redden?

Volgens van Kesteren is dit niet het geval en verplicht medemenselijkheid om ons te bekommeren om mensen en landen waar de armoede diep zit. Maar de vorm moet beter. Meer macht bij het land en hun regering zelf, ook al gaat het niet altijd meteen goed. En meer afstemmen, goed beleid afdwingen door geld te geven via de grote multilaterale organisaties zonder allerlei eisen waardoor het geheel weer in wanorde gaat stranden. Hier werd tegenin geworpen dat de grote multilaterale organisaties geen politiek democratisch platform zijn, dus geen democratische verantwoording afleggen. Of het ooit van een Wereldregering komt waar alle grote beslissingen over herverdeling van middelen zouden worden genomen is wel erg de vraag. En haast zeker een brug te ver gezien recente opleving van machtsblokken en terrorisme.

Terwijl de EU wel mogelijkheden biedt. Vooralsnog zou een goede optie kunnen zijn om de kraan van OS geld meer via de EU open te zetten. De EU heeft een parlement dat democratisch verkozen is. Maar alle hoop op de EU vestigen werd ook niet als goede oplossing gezien, omdat daar net als bij nationale regeringen ook lobby en handelsbelangen meespelen. Voorwaarde voor gezond OS beleid van de overheid is dat het getouwtrek om het geld op een democratische en geordende wijze plaats vindt.

Er zijn ook radicale oplossingen. Zoals het totale OS geld gewoon rechtsreeks uitdelen over wie het echt nodig heeft en zo verdelen over zeer velen, waarbij mobieltjes misschien zo’n systeem kunnen mogelijk maken?

Alles samen een boeiend boek, een geëngageerde auteur, en een geanimeerde bespreking omtrent een kernthema dat ons als NEDWORC-ers bezig houdt. Aanvullingen en meer discussie hierover zijn zeer welkom op onze blog, http://boekworc.blogspot.nl

Organisatie: Karel van Hoestenberghe
Verslag: Margo Kooijman

'Verloren in wanorde': een gigantisch, complex probleem

Voorafgaand aan de discussie met oud-ambassadeur Karel van Kesteren heb ik het boek gelezen en een samenvatting ervan gemaakt als CSL4D blog

Verklaring van Parijs over Effectiviteit van de Hulp
Het boek, voor alle duidelijkheid, bevat een pleidooi voor de invoering van de principes van de Verklaring van Parijs over Effectiviteit van de Hulp. Dit pleidooi wordt ondersteund door vele voorbeelden van ineffectieve vormen van hulp, zoals de auteur die gedurende zijn bijna 40-jarige loopbaan her en der in de wereld heeft ervaren. 

Tijdens de inleiding op de discussie bleek dat het Van Kesteren, nu 5 jaar na het schrijven van het boek, nog steeds bijzonder hoog zit. Dat gold en geldt ook met name de argumenten die naar voren gebracht werden en worden om niets met de principes van de Verklaring van Parijs te doen. Van Kesteren doet een aantal aanbevelingen voor landen als Nederland, om hulp beter in lijn te brengen met de Parijse principes. Sommige aanbevelingen zijn natuurlijk strijdig met (of niet bevorderlijk voor) het directe eigenbelang van Nederland, maar daar staat tegenover dat als andere landen – ook de grotere - dit voorbeeld zouden volgen, het de ontwikkelingseffectiviteit op wereldschaal met 40 miljard euro per jaar zou kunnen doen toenemen. De Parijse principes gelden natuurlijk ook voor de wereldwijde klimaatfondsen en inspanningen voor terrorismebestrijding, dus dat zou het jaarlijkse wereldwijde effectiviteitsdividend kunnen laten oplopen tot 75 miljard. 

Systeembenadering en complexe 'wicked problems'

De problematische situatie waar we ons voor gesteld zien zou je als volgt kunnen formuleren: we zijn zeer bezorgd over het onvermogen om internationale ontwikkelingsinspanningen in lijn te brengen met de Verklaring van Parijs over Effectiviteit van de Hulp. Naar mijn stelligste overtuiging is dit een goed voorbeeld (ik geef toe, één van de vele) van een zogenaamd 'wicked problem', in goed Nederlands een 'weerbarstig of complex probleem.' Ongeveer 50 jaar geleden zijn die voor het eerst zo genoemd door ene Horst Rittel. West Churchman, die daar in Berkeley ook mee bezig was, heeft dat idee opgepikt en gekoppeld aan zijn inzichten en ervaringen op de gebieden van filosofie, bedrijfsleven en bestuur. Dat is de aanzet geweest tot allerlei 'zachte' vormen van systeemdenken, zoals b.v. bij Churchman zelf (de systeembenadering), Peter Checkland (SSM),  Ulrich (critical systems), Paul Engel (RAAKS) etc. 

Die ontwikkelingen gaan nog steeds door, denk b.v. aan Jeff Conklin's Dialogue Mapping (boek gepubliceerd in 2006) en het boekje (nu nog pdf, maar de papieren versie komt eraan) van Bob Williams en mijzelf (2014). Ik ben ervan overtuigd dat een complex probleem als het internationale onvermogen om de Parijse Verklaring toe te passen, alleen goed benaderd kan worden door een goed begrip van de algemene aard van complexe problemen, en van de bijzondere manier waarop b.v. de systeembenadering van Churchman daarop inspeelt. 

Ik vind het bijzonder jammer dat ik het discussiegedeelte van de boekpresentatie helaas moest missen. Misschien dat de belangrijkste punten via deze blog nog gedeeld kunnen worden. Alvast bedankt. En met Aart roep ik: Chapeau Karel Van Kesteren.

reactie van Sjon van 't Hof, 16 juni 2015

 

Chapeau Karel van Kesteren!

Heb gisteren in de Openbare Bibliotheek van Amsterdam de boekpresentatie bijgewoond van Karel van Kesteren "Verloren in Wanorde - Dertig jaar ontwikkelingssamenwerking, een persoonlijk relaas". Geweldig boek, eerlijke schrijver van iemand die als ambassadeur van Nederland vertelt hoe het beter kan. Goed dat deze gepensioneerde ambassadeurs op deze wijze verantwoording afleggen. 
Chapeau Karel van Kesteren!

Reactie Aart van der Heide, 12 juni 2015

BoekWorc in discussie met Karel van Kesteren

Auteur Karel van Kesteren te gast bij BoekWorc, in de Openbare Bibliotheek Amsterdam, voor een discussie over zijn boek 'Verloren in Wanorde'
11 juni 2015